随着形势的发展，抗日战争后期，儿童公育的制度更加明确起来；1945年，边区保育工作方针明确提出：①建立儿童公育制度，凡抗战将士及一切机关工作人员的子女，一概由政府抚育，以便家长能专心致力于抗战建国大事业；②全面推进保育工作，使这个工作能普遍深入民间去，为全边区儿童谋福利。
二、苏区和边区学前教育机构的保教队伍
（一）学前教育机构保教队伍状况
苏区的保教人员，大多是农村的年龄偏大的劳动妇女，且人员不稳定。她们的文化水平不高，有的甚至是文盲，不可能也没有条件接受有关的业务训练。《红色中华》在描述当时的情况是：“对于看护人的选择，要注意她们在群众中的信仰，而且年纪要大一些，不得人信仰的或者年纪轻的，群众都不肯把小孩子送来。”“七个乳母，有六个是年老的，一个还是红军家属（有小孩子并且还是小脚妇女），通过了南郊乡群众的大会决议，还请医生为其检查了身体。”[19]
边区保育院的保教人员在文化水平及业务素质上均较苏区有较大的提高。一方面，是边区政府意识到保教人员素质与儿童保育工作的好坏有很大的关系，而且，与苏区时期比较，则相对有条件对保教人员进行一定程度的培训；另一方面，相对于苏区托儿所，边区的保育院要求对幼儿开展比较规范的教育教学活动。可见，边区保育院的保教人员除了政治上应具有“一切为了孩子”的责任心外，还有业务能力上的一定要求。这正如徐特立在《对于边区儿童的我见》一文中提到：“我以为保育工作和儿童教育工作，应该进行科学研究，并分配有经验的、有学识的、有能力的干部去领导这一工作。也应该提高保姆的学识能力。”[20]